Государственное регулирование транспорта и оптовой реализации природного газа

Краткий обзор отраслевой нормативной базы

В настоящее время ФСТ России регулируются следующие виды деятельности в сфере транспортировки газа:

· тарифы на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам для независимых организаций;

· тарифы на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям;

· размер платы за снабженческо — сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа (при поставке газа по регулируемым оптовым цен на газ).

Базовым подзаконным нормативным актом является Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. № 1021 «О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации», утвердившее «Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации», утвержденных постановлением (далее — Постановление 1021).

В настоящее время на каждый из вышеперечисленных видов деятельности утверждены соответствующие методики, разработанные ФСТ-ФЭК России:

1. «Методические указания по регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям», утвержденные Постановлением ФЭК России от 28 октября 2003 г. N 88-э/1 (в ред. Приказа ФСТ РФ от 26.10.2004 N 142-э/1).

Государственное регулирование транспортировки газа по газораспределительным сетям основывается на той же нормативно-правовой базе, что и транспортировка газа по магистральным трубопроводам. В качестве особенности регулирования тарифов на транспортировку газа по газораспределительным сетям стоит отметить законодательную норму, предусмотренную Законом «О газоснабжении» и подкрепленную постановлением Правительства РФ от 3 мая 2001 г. № 335 «О порядке установления специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями для финансирования программ газификации», об установлении специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями для финансирования программ газификации. Кроме того, в отличие от регулирования магистрального транспорта Федеральной службой по тарифам в части регулирования тарифов на транспортировку газа по газораспределительным сетям наработан значительный материал, объединенный в соответствующие Методические указания^[1].

2. «Методика расчета тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам», утвержденной Приказом ФСТ России от 23.08.2005 г. № 338-э/1.

Кроме того, при регулировании деятельности по транспортировке газа по трубопроводам, применяется не только метод ценового регулирования, но и метод определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии.

Таким образом, в рассмотрение добавляются еще и:

§ «Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 14.07.1997 № 858;

§ «Положение об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям», утвержденное Постановлением Правительства РФ от 24.11.1998 № 1370.

Положение о доступе определило основные тезисы:

§ доступ предоставляется для снабжения потребителей РФ (вопросы поставки газа за пределы таможенной территории РФ не рассматриваются);

§ доступ может быть предоставлен любой организации (производителю, потребителю, поставщику газа);

§ договор на транспортировку газа заключается при наличии свободной мощности, технической возможности поставки в систему и отбору из нее газа и соответствии газа определенным стандартам[2];

§ свободная мощность определена как технически возможная мощность системы по приему и транспортировке газа за вычетом объемов транспортировки газа, осуществляемой для организаций системы ОАО «Газпром» и независимых организаций в соответствии с действующими в определенный момент времени договорами;

§ в случае возникновения разногласий они решаются Комиссией Правительства РФ по вопросам использования систем магистральных нефтегазопроводов и нефтепродуктопроводов.

Стоит отметить, что определение имеющейся свободной мощности системы предоставлено ОАО «Газпром». Ответственность организации — собственника Единой системы газоснабжения за непредоставление или несвоевременное предоставление доступа к газотранспортной системе при наличии технических возможностей, не установлена. Все это ставит пользователей газотранспортной системы в зависимое положение от ее собственника, что и подтвердило несколько заседаний Комиссии по вопросам использования систем магистральных нефтегазопроводов и нефтепродуктопроводов по вопросу непредоставления доступа к магистральным трубопроводам ОАО «Газпром».

Рассматривая вопрос доступа нельзя не упомянуть о том, что требования к подключению объектов (месторождений, газоперерабатывающих заводов) независимых производителей газа к трубопроводному транспорту ОАО «Газпром» определяет сам ОАО «Газпром»[3]. ОАО «Газпром» согласовывает так называемые Технические условия на подключения объектов независимых производителей газа. Однако согласование ОАО «Газпром» Технических условий на подключение является необходимым, но не достаточным условия получения доступа к трубопроводному транспорту (пример, Береговое месторождение компании «ИТЕРА»).

Все это позволяет говорить, что многие важные вопросы, связанные с использованием газотранспортной системы, не урегулированы. Для разработки механизмов, обеспечивающих действительно недискриминационный доступ к газотранспортной системе, и устанавливающих цивилизованные правила, регламентирующие доступ к ГТС, необходимо внесение принципиальных изменений в действующее «Положение об обеспечение доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром» и Закон «О газоснабжении».

Доступ к местным сетям газораспределения регулируется Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. № 1370 «Положение об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям». Условия и порядок доступа к местным газораспределительным сетям, установленные данным положением, в основном аналогичны условиям и порядку доступа, установленным для газотранспортной системы ОАО «Газпром» и имеют аналогичные недостатки.

Практика применения соответствующего постановления Правительства РФ раскрывается в «Положении о порядке рассмотрения вопросов, связанных с доступом организаций к местным газораспределительным сетям», утвержденным Постановлением ФЭК России от 19 февраля 1999 г. № 6/1.

В сфере купли-продажи газа в настоящее время регулируются:

§ оптовые цены на газ (природный газ, нефтяной (попутный) газ и отбензиненный сухой газ (кроме реализуемого организациями — производителями газа, не являющимися аффилированными лицами открытого акционерного общества «Газпром», акционерных обществ «Якутгазпром», «Норильскгазпром», «Камчатгазпром» и «Роснефть — Сахалинморнефтегаз»;

§ размер платы за снабженческо — сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа (при регулировании оптовых цен на газ);

§ розничные цены на газ, реализуемый населению и ЖСК.

Базовым подзаконным нормативным актом является Постановление 1021, которое нашло свое развитие в следующих документах:

§ «Методика определения размера платы за снабженческо — сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа», утвержденная Постановлением ФЭК России от 6 февраля 2002 г. N 8/9

§ «Методические указания по регулированию розничных цен на газ, реализуемый населению», утвержденные Приказом ФСТ России от 23 ноября 2004 г. N 194-э/12.

Плата за снабженческо-сбытовые услуги, определяемая как «утвержденная в установленном порядке плата за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа (газоснабжающими организациями), взимаемая сверх регулируемой оптовой цены на газ». При этом установлено, что регулируемая оптовая цена на газ и плата за снабженческо-сбытовые услуги не распространяются на газ, добываемый организациями, не являющимися аффилированными лицами акционерных обществ «Газпром», «Якутгазпром», «Норильскгазпром», «Камчатгазпром» и «Роснефть-Сахалинморнефтегаз». То есть, в соответствии с постановлением Правительства РФ № 1021, регулирование оптовых цен на газ и платы за снабженческо-сбытовые услуги не распространяется на независимых поставщиков газа. Это важно, поскольку установление ФЭК России платы за снабженческо-сбытовые услуги привело к фактическому повышению оптовых цен, устанавливаемых государством и расширило географию экономически эффективных регионов для независимых производителей газа.

Цена на газ для конечного потребителя на границе раздела газораспределительных сетей и сетей конечного потребителя формируется из регулируемых оптовой цены на газ, тарифов на услуги по его транспортировке по газораспределительным сетям и платы за снабженческо-сбытовые услуги. При присоединении сетей конечного потребителя непосредственно к системе магистрального газопроводного транспорта цена на газ для конечного потребителя на границе раздела магистральных газопроводов и сетей конечного потребителя формируется из регулируемых оптовой цены на газ и платы за снабженческо-сбытовые услуги. В случае если в осуществлении поставок газа конечным потребителям участвует несколько организаций, регулируемая плата за снабженческо-сбытовые услуги, взимаемая с конечных потребителей, распределяется между организациями по соглашению сторон. Кроме того, если в поставках газа участвует холдинговая структура, то регулируемая плата за снабженческо-сбытовые услуги устанавливается не только компаниям, занимающимся непосредственной реализацией газа, но и головной компании^[4].

Розничные цены на газ регулируются в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», принятым во исполнение Указа Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)».

Регулирование оптовых цен и платы за снабженческо-сбытовые услуги осуществляет Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти. Регулирование цен на природный газ, реализуемый населению и жилищно-строительным кооперативам осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ.

Регулирование розничных цен на природный газ, реализуемый населению^[5] и размера платы за снабженческо-сбытовые услуги^[6], оказываемые конечным потребителям поставщиками газа, осуществляются в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми ФСТ России по согласованию с Минэкономразвития России.

Среди всего массива специальной нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в газовой отрасли, основным (первичным) законодательным актом является Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации». В силу того, что данный закон — это единственный первичный законодательный акт, регулирующий отношения именно в газовой отрасли и единственный отраслевой закон, регулирующий взаимоотношения, возникающие в нефтегазовой отрасли, его рассмотрение требует подробного анализа.

Несмотря на продолжающиеся споры о необходимости разработки и принятия единого отраслевого закона «О нефти и газе», включающего в себя особенности функционирования нефтегазовой отрасли, российский законодатель пошел по пути включения отдельных норм, которые должны были бы содержаться в таком законе, в нормативно-правовые акты общего характера. К основным вопросам нефтегазовой отрасли, требующим государственного регулирования, относят:

§ вопросы недропользования (в частности, определение месторождений федерального значения, особенности заключения лицензионных соглашений и т.д.);

§ вопросы налогообложения и таможенного регулирования (в частности, особенности взимания рентных платежей);

§ вопросы собственности;

§ вопросы доступа к инфраструктуре;

§ вопросы определения направлений экспорта и т.д.

Если присмотреться подробно, то становится понятно, что большая часть перечисленных вопросов уже нашла свое отражение тем или иным образом в действующем законодательстве, либо находится в стадии разработки и принятия (например, проект закона «О трубопроводном транспорте»).

История разработки и принятия Закона «О газоснабжении» свидетельствует о том, что он носит ярко выраженный политический характер и направлен, в первую очередь, на защиту тех принципов и подходов к функционированию и регулированию газовой отрасли, которых придерживалось действовавшее в тот период времени руководство ОАО «Газпром». Например, в Законе содержится принципиально важная норма о недопустимости разделения Единой системы газоснабжения и ликвидации организации — собственника ЕСГ (ОАО «Газпром»), только на основании федерального закона. Мало того, что законодательно установленная недопустимость разделения ЕСГ затрудняет проведение отделения естественно-монопольных сфер деятельности, от потенциально-конкурентных, сама норма о возможности ликвидации ОАО «Газпром» только на основании федерального закона вступает в противоречие с ГК РФ, содержащим исчерпывающий перечень случаев, допускающих ликвидацию юридического лица и не предусматривающим его расширения, в т.ч. путем принятия федерального закона.

Основное содержание Закона «О газоснабжении» можно изложить следующим образом:

§ ОАО «Газпром» — неделим;

§ Доля акций ОАО «Газпром», принадлежащих государству, должна сохранять на уровне не ниже 35%;

§ Доля акций ОАО «Газпром», принадлежащих нерезидентам, не должна превышать 20%;

§ Государственное регулирование может быть реализовано либо в регулировании тарифов на транспорт, либо в регулировании оптовой цены и тарифов на транспорт для независимых производителей газа.

В настоящее время по ряду положений данный закон оказывает сдерживающее действие на развитие рынка газа. Интересно, что в 2001 г. специальная комиссия, созданная по поручению Президента Российской Федерации В.В. Путина при Администрации Президента Российской Федерации и проводившая «инвентаризацию» всего действующего российского законодательства, сделала вывод о бессодержательности Закона «О газоснабжении» и предложила его отменить.

Большинство норм Закона «О газоснабжении» не содержат правовых механизмов их практической реализации. Многие используемые в нем понятия не раскрываются, отсутствуют критерии их точного определения. Значительная часть содержащихся норм дублирует положения других законов или ссылается на те из них, которые также не обеспечивают необходимого уровня правовой регламентации.

Например, Законом установлено, что государственное регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа, отнесенные Федеральным законом «О естественных монополиях» к сфере деятельности субъектов естественных монополий, осуществляет федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий, что фактически дублирует нормы Федерального закона «О естественных монополиях».

Законом РФ от 22 марта 1991 года № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Федеральным законом от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», определяющим особенности регулирования естественных монополистов. В частности, в Законе «О естественных монополиях» к естественно-монопольному виду деятельности отнесена транспортировка газа по трубопроводам.

Конкретизация антимонопольного законодательства в части предоставления доступа к газотранспортным мощностям осуществляется Законом «О газоснабжении», в котором установлено обязательство обеспечения недискриминационного доступа любым организациям, осуществляющим деятельность на территории РФ, к свободным мощностям принадлежащих им газотранспортных и газораспределительных сетей в порядке, установленном Правительством РФ. Законодательная расшифровка термина «свободная мощность» — отсутствует.

Документом, реализующим положения Закона «О газоснабжении» в части доступа является постановление Правительства РФ от 14 июля 1998 г. № 858 «Об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе открытого акционерного общества «Газпром», которым было утверждено «Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром» (далее «Положение о доступе»).

Что касается вопросов строительства частных трубопроводов, то «вопрос об их строительстве на сегодняшний день не стоит», — заявил Михаил Фрадков на брифинге в Таллине 21.06.04 г. Ранее глава правительства РФ также высказывался против идеи приватизации трубопроводов: «Это наша инфраструктура и конкурентное преимущество, за этим надо следить». Фрадков подчеркнул, что доступ к трубопроводу должен быть свободным, как и к другим любым ресурсам.

Разделение конкурентных и естественномонопольных секторов, являясь общепризнанной стратегией развития экономики, значительно упростило бы осуществление государственного регулирования в газовой отрасли. Выступая 14.02.03 г. на торжественном собрании, посвященном 10-летию ОАО «Газпром», Президент РФ В.В. Путин сказала, что «государство как крупнейший акционер «Газпрома» будет настаивать на снижении издержек и на повышении эффективности деятельности компании, но никаких планов расчленения или разделения не поддержит…». Данное заявление привело к фактическому замораживанию проекта Концепции развития рынка газа в Российской Федерации, предусматривающей выделение добывающих и газотранспортных видов деятельности. Однако, не смотря на это, вопрос о реформе ОАО «Газпром» путем разделения на виды деятельности не снят с повестки дня, считает Замминистра экономического развития и торговли А. Шаронов, поскольку «естественные монополии должны реформироваться путем разделения на конкурентные и монопольные виды деятельности».

Налогообложение

Помимо общей системы налогообложения, являющуюся одинаковой для всех субъектов предпринимательской деятельности в РФ и именно по этой причине не требующую дополнительного рассмотрения, на организации, функционирующие в газовой отрасли, распространяются специфические налоги на которых стоит остановиться подробнее.

После отмены с 1 января 2004 года акциза на реализацию газа, единственным специфическим налогом, взимаемым в газовой отрасли, остался налог на добычу полезных ископаемых.

Налог на добычу полезных ископаемых был введен в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 № 126-ФЗ, которым во вторую часть НК РФ была включена соответствующая глава, и заменил существовавшие ранее налоги, в том числе отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

Объектом налогообложения (добытым полезным ископаемым) признается продукция горнодобывающей промышленности, содержащаяся в фактически добытом (извлеченном) из недр (отходов, потерь) минеральном сырье (породе, жидкости и иной смеси), первая по своему качеству соответствующая государственному стандарту Российской Федерации, стандарту отрасли, региональному стандарту, международному стандарту, а в случае отсутствия указанных стандартов для отдельного добытого полезного ископаемого — стандарту организации (предприятия). Такая формулировка добытого полезного ископаемого затрудняет перенос установления НДПИ на газоконденсатную смесь, получаемую непосредственно из скважины. Именно по этой причине в качестве одного из видов полезных ископаемых, облагаемых данным налогом, целесообразно рассматривать именно природный газ, а также газовый конденсат.

Налоговая база НДПИ определяется налогоплательщиком самостоятельно в отношении каждого добытого им полезного ископаемого. Налоговая база при добыче попутного газа и газа горючего природного из всех видов месторождений углеводородного сырья определяется как количество добытых полезных ископаемых в натуральном выражении.

Налогоплательщики, осуществившие за счет собственных средств поиск и разведку разрабатываемых ими месторождений полезных ископаемых или полностью возместившие все расходы государства на поиск и разведку соответствующего количества запасов этих полезных ископаемых и освобожденные по состоянию на 1 июля 2001 г. в соответствии с федеральным законодательством от отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы при разработке этих месторождений, уплачивают налог в отношении полезных ископаемых, добытых на соответствующем лицензионном участке, с коэффициентом 0,7.

Налоговая ставка для газового конденсата является адвалорной и установлена в размере 17,5% от стоимости добытых полезных ископаемых. Налоговая ставка для природного газа является специфической и установлена в размере 147 рублей за 1000 кубических метров.

В Главе 26.4 НК РФ установлены особенности исчисления и уплаты налога на добычу полезных ископаемых при выполнении соглашений о разделе продукции. Последние поправки в НК РФ и закон «О СРП», привели к его экономической не конкурентоспособности по сравнению с обычной процедурой.

В качестве одной из основных компаний, которые рассматриваются государством для реализации государственной части газа по СРП, является ОАО «Газпром».

Ст. 13 НК РФ предусматривает введение налога на дополнительный доход от добычи полезных ископаемых. Однако в настоящее время предложения по вопросу установления данного налога находятся в стадии формирования.

Особый порядок поставок топливно-энергетических ресурсов для отдельных категорий потребителей

Постановлениями Правительства РФ от 29 мая 2002 г. № 364 «Об обеспечении устойчивого газо- и электроснабжеия финансируемых за счет средств федерального бюджета организаций, обеспечивающих безопасность государства» и от 5 января 1998 г. № 1 «О порядке прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям — потребителям при неоплате поданных им (использованных ими) топливно-энергетических ресурсов» введен особый порядок обеспечения отдельных категорий потребителей топливно-энергетическими ресурсами.

Для стратегических объектов установлен режим запрета прекращения или ограничения поставок им топливно-энергетических ресурсов в пределах установленных им лимитов гарантированной оплаты со стороны федерального бюджета. Перечень стратегических объектов, которым запрещено прекращать или ограничивать поставки топливно-энергетических ресурсов ниже установленных им лимитов, определен достаточно четко.

Для социально-значимых категорий потребителей, срывы в поставках которым топливно-энергетических ресурсов могут привести к опасности для жизни людей или нанести экологический вред, установлен особый режим ограничения и прекращения подачи топливно-энергетических ресурсов. Перечень потребителей, имеющих особое социально-экономическое значение, которые подпадают под действие льготного порядка ограничения и прекращения подачи топливно-энергетических ресурсов, четко не определен.

Выход на рынок новых потребителей

Общий порядок выхода на рынок газа (использование газа в качестве топлива) новых потребителей определяется постановлением Правительства РФ от 29 октября 1992 г. № 832 «Об установлении вида топлива для предприятий и топливопотребляющих установок», а также Законом «О газоснабжении», а также разработанными в соответствии с ним «Правилами пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации», утвержденными постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 года № 317. В частности, в них предусмотрено, что для использования газа в качестве топлива покупатель газа должен иметь разрешение, которое выдается либо государственными, либо местными органами исполнительной власти по согласованию с ОАО «Газпром». При этом технические условия на подключение к газотранспортной системе выдаются соответственно газотранспортной или газораспределительной организацией при наличии упомянутого разрешения. Следует отметить, что такой регламент создает ОАО «Газпром» необоснованные преимущества при поставках газа перед потребителями.

Краткие выводы

1. Головным документом отраслевой нормативной базы является Закон «О газоснабжении в РФ». Существует перспектива принятия нового Закона «О трубопроводном транспорте».

2. Доступ к инфраструктуре разбивается на процедуры: подключения месторождения к ГТС, подключения потребителя к ГТС, разрешения на заключение договора магистрального транспорта, заключения договора транспорта по распределительным сетям, доступа к услуге хранения, доступа к торговой площадке, получения права на реализацию аза ОАО «Газпром».

3. Действующие положения нормативной базы о доступе к инфраструктуре не достаточно эффективны.

4. В настоящее время регулируются тарифы на услуги по транспортировке газа, оптовые цены на газ ОАО «Газпром» и размер ПССУ (для газа ОАО «Газпром»). Базовым актом является Постановление Правительства РФ № 1021. Процедура регулирования устанавливается Методиками.

5. Ключевые требования к процедуре реализации газа установлены Правилами поставки газа.

6. Единственным специфическим налогом, взимаемым в газовой отрасли, остался налог на добычу полезных ископаемых. Налоговая ставка для природного газа является специфической и установлена в размере 147 рублей за 1000 кубических метров.

---

[1] Постановление ФЭК России от 28 октября 2003 г. № 88-э/1 «Об утверждении методических указаний по регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям»[2] Основными требованиями, предъявляемыми ОАО «Газпром» к газу, поставляемому в его систему является: низкая влажность поставляемого газа и ограничения по наличию в нем высших углеводородов.[3] Распоряжение ОАО «Газпром» от 3 сентября 2003 г. № 200 «Об утверждении Порядка выдачи независимым производителям газа и жидких углеводородов технических условий на подключение к системам трубопроводного транспорта ОАО «Газпром»[4] Постановлением ФЭК России от 18 декабря 2002 г. № 93-э/13 установлен размер платы за снабженческо-сбытовые услуги ООО «Межрегионгаз» в размере 6,69 руб./1000 м³

[5] Постановление ФЭК России от 28 октября 2003 г. № 42-э/3 «Об утверждении методических указаний по регулированию розничных цен на природный газ, реализуемый населению»

[6] Постановление ФЭК России от 6 февраля 2002 г. № 8/9 «Об утверждении методики определения размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа»

Ссылки по теме — отчет «Описание ситуации на рынке газа»:

Оглавление и сокращения
Краткое содержание отчета
Цены и тарифы
Центральная отраслевая инфраструктура
Государственное регулирование
Участники рынка
Сегментация потребителей
Проблемы рынка
Риски и ограничения
Перспективы рынка
Выводы

PDF-версия с диаграммами

English Version:

Report Outline
General Outline of the Gas Market
Prices and Tariffs
Infrastructure of the Gas Industry
State Regulation of Natural Gas Transportation and Sales
Market Participants and Their Strategies
Consumers. Economic and Regional Segmentation
Key Problems of the Market
Risks and Limitations
Market Development Prospects
Conclusions

PDF-version with charts