Концепция реформирования газовой отрасли РФ (тезисы)

Союз независимых производителей газа (Союзгаз), 2003 г.

Целью реформирования является преодоление негативных тенденций, накопившихся в газовой отрасли РФ в предшествующие годы, путем формирования рыночных отношений и конкурентной среды. Концепция должна предусматривать проведение комплекса мероприятий, которые создали бы условия для:

• преодоления тенденции к снижению добычи ОАО «Газпром»;
• наращивания добычи газа газодобывающими компаниями, не входящими в структуру ОАО «Газпром»;
• повышения инвестиционной привлекательности газовой отрасли путем внедрения рыночных механизмов в добыче, транспортировке и реализации газа;
• преодоления существующего диспаритета цен на основные виды топлива и создание условий для конкуренции на рынке энергоносителей, а также для развития процессов энергосбережения;
• постепенного перехода от государственного регулирования цен на газ и тарифов на его транспортировку исключительно к государственному регулированию тарифов на транспортировку газа (кроме законодательно определенных секторов и объектов стратегического и социального назначения, снабжаемых газом по льготным ценам, которые дотируются за счет государственного бюджета).

В силу того, что газовая отрасль является одной из несущих конструкций российской экономики, ее реформирование должно проводиться эволюционным путем, без резких изменений экономико-организационной структуры отрасли. Вместе с тем, надо понимать, что реформирование газовой отрасли невозможно без реструктуризации ОАО «Газпром», которую также необходимо провести плавно.

Реформирование газовой отрасли РФ должно быть проведено в несколько этапов. Общий срок проведения реформ должен занять не менее 8-10 лет. Решение о сроках реализации этапов реформирования газовой отрасли, а также о комплексе мероприятий, реализуемых на каждом из этапов, принимает Правительство Российской Федерации.

Первый этап (2003-2005)

На этом этапе представляется целесообразным, во-первых, реализовать принцип перехода к раздельному учету затрат на добычу, транспортировку и реализацию газа. Следовательно, необходимо формирование газодобывающих, транспортной и торговых компаний в рамках единого ОАО «Газпром» в форме его 100-процентных дочерних структур, то есть без нарушения целостности компании и с сохранением за ОАО «Газпром» функций управляющей компании. Такая организационная перестройка структуры ОАО «Газпром» не потребует создания новых хозяйствующих субъектов в газодобыче, в сферах транспортировки и реализации газа, не вызовет резкого одномоментного роста внутренних цен на газ и увеличения дефицита газа в стране, а также не сопряжена со значительными материальными затратами.

Производственно-хозяйственные отношения ОАО «Газпром» и его дочерних компаний могут строиться по следующей схеме.

1. ОАО «Газпром» продолжает сдавать в аренду своим дочерним структурам соответствующие производственно-технологические комплексы по добыче и подготовке газа к транспортировке. Лицензии на разработку и разведку месторождений остаются у дочерних структур ОАО «Газпром».
2. Газодобывающие и газотранспортные компании оказывают услуги ОАО «Газпром в добыче и транспортировке газа. ОАО «Газпром оплачивает эти услуги (добываемый и транспортируемый газ является собственностью ОАО «Газпром»).
3. Инвестиции в добычу и транспортировку газа по производственно-технологическим комплексам, эксплуатируемым газодобывающими и газотранспортными компаниями, осуществляются ОАО «Газпром».
4. С учетом фактической себестоимости добычи и транспортировки газа формируются цены на услуги. Регулируемые оптовые цены на газ и тарифы на его транспортировку утверждаются уполномоченным федеральным органом (ФЭК России).
5. Зависимым от ОАО «Газпром» газодобывающим компаниям и независимым производителям газа предоставляются равные условия доступа к ЕСГ с оплатой услуг по транспортировке по тарифам, которые утверждает уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (ФЭК России).
6. Устанавливаются равные для всех участников газового рынка транспортные тарифы, которые разрабатываются по принципу «точка входа- точка выхода», которые включают в себя затраты на транспортировку, административно-управленческие расходы, затраты на поддержание и развитие ГТС, нормативную прибыль.
7. ЦПДУ ОАО «Газпром», как составная часть газотранспортной компании – стопроцентной дочерней структуры ОАО «Газпром», предоставляет производителям и потребителям газа информацию о наличии или отсутствии свободных мощностей на любом транспортном направлении и о заполнении ПХГ по первому их требованию. Контроль за достоверностью этой информации обеспечивает независимый от ОАО «Газпром» полномочный государственный орган, который наряду с ОАО «Газпром» регулирует доступ не входящих в структуру ОАО «Газпром» газодобывающих компаний к транспортным мощностям.
8. Реструктуризация ОАО «Газпром» не исключает продажи отдельных производственно-технологических комплексов с целью использования вырученных средств на инвестиционные нужды в основные сферы деятельности в газовой отрасли. Например, ООО «Оренбурггазпром» или ООО «Астраханьгазпром», в значительных объемах производящие непрофильную продукцию, имеющие малую долю в поставках газа в ЕСГ, но представляющие интерес как крупные производители ШФЛУ, сжиженного газа, серы, гелия и др. могут быть проданы и выведены из состава ОАО «Газпром».

Во-вторых, требуется создание двухсекторной модели российского рынка газа из регулируемого и нерегулируемого секторов с целью постепенной либерализации внутренних цен на газ. На первом этапе нерегулируемый сектор рынка составляет не более 10-20% от общего объема российского рынка газа.

При создании и развитии нерегулируемого сектора рынка газа и участия в нем ОАО «Газпром» необходимо соблюдение следующих принципов.

1. Предоставление права ОАО «Газпром» продажи газа по свободным (рыночным) ценам в объемах не более 5% от лимитов, согласованных с Министерством энергетики РФ для поставок в Российской Федерации.
2. Составление баланса газа по Российской Федерации (добыча газа ОАО «Газпром», добыча газа независимыми производителями, импортный газ) должно производиться не ОАО «Газпром», а государством в лице Министерства энергетики РФ и Министерства экономического развития и торговли РФ, публично и в соответствии с заявками потребителей.
3. Торговля газом в нерегулируемом секторе рынка газа по свободным ценам и прямым договорам должна осуществляться на базе транспортной инфраструктуры ОАО «Газпром» на одной или нескольких не входящих в структуру «Газпрома» газовых биржах, созданных в соответствии с законодательством РФ.
4. До начала торговли на нерегулируемом рынке должны быть разработаны прозрачные и публично раскрытые механизмы и правила, обеспечивающие выполнение контрактов, в том числе, правила по использованию транспортных мощностей ОАО «Газпром».
5. Доступ к транспортным мощностям не входящих в структуру ОАО «Газпром» газодобывающих компаний регулирует независимый от ОАО «Газпром» полномочный государственный орган.

В-третьих, следует разработать порядок доступа не входящих в структуру ОАО «Газпром» газодобывающих компаний к экспорту в страны ближнего и дальнего зарубежья.

Основополагающими принципами обеспечения доступа не входящих в структуру ОАО «Газпром» газодобывающих компаний к экспорту в дальнее зарубежье являются:

1. единый оператор поставок на уже освоенные рынки (на данном этапе Россия должна иметь одного оператора экспортных поставок в Европу -- «Газэкспорт»);
2. независимые производители газа работают с «Газэкспортом» на основе договора комиссии или иного договора;
3. преимущественно краткосрочные (спотовые) контракты независимых производителей с потребителями при сохранении долгосрочных контрактов за ОАО «Газпром»;
4. объем газа, который может быть поставлен независимыми производителями на экспорт, пропорционален объему их добычи или доле в удовлетворении внутрироссийского спроса всеми российскими производителями газа в соответствии с утвержденным газовым балансом;
5. цена реализации газа независимых производителей потребителю в обязательном порядке согласуется с ОАО «Газпром», исходя из текущей контрактной цены поставок, и не должна быть ниже рыночной цены в регионе реализации;
6. независимые производители газа частью средств, вырученных от продажи газа на рынках стран дальнего зарубежья, участвуют в развитии ЕСГ; при этом целевая инвестиционная составляющая включается в транспортный тариф, устанавливаемый ФЭК России;
7. экспорт газа на географически новые рынки (например, в страны АТР) с самого начала строится как совместный, с учетом реального вклада ОАО «Газпром» и независимых производителей в строительство новых магистральных газопроводов и газораспределительных сетей, при этом участие в строительстве новых газопроводов может выражаться как в денежной, так и в натуральной форме.

В-четвертых, необходимо провести подготовительную работу по либерализации рынка акций ОАО «Газпром» в следующих направлениях.

1. Отмена нормативно-правовых актов, закрепляющих принцип разделения рынков акций ОАО «Газпром» на внутренний и внешний сегменты.
2. Отмена ограничений на обращение акций ОАО «Газпром» на период закрепления в федеральной собственности пакета акций ОАО «Газпром».

В-пятых, следует разработать необходимые поправки в российское законодательство:

• отменяющие закрепление в собственности ОАО «Газпром» Единой системы газоснабжения и перевода ее в государственную собственность;
• закрепляющие равную степень ответственности за надежность газоснабжения Российской Федерации ОАО «Газпром» и не входящих в его структуру газодобывающих компаний;
• закрепляющие перечень секторов и объектов стратегического и социального назначения, снабжаемых газом по льготным ценам, которые дотируются за счет государственного бюджета.

В-шестых, нужна разработка дифференцированного порядка налогообложения газодобычи в зависимости от горно-геологических и природно-климатических условий газодобычи, а также степени выработанности месторождений. Определяются соответствующие поправки в российское законодательство.

Второй этап (2006-2010)

Цели и содержание второго этапа реформ

1. Расширение свободного сектора торговли газом до 50-60% от общего объема рынка при соблюдении принципа, когда ОАО «Газпром» поставляет на свободный сектор объемы газа, не превышающие объемы поставок не входящими в его структуру газодобывающими компаниями.
2. Фактическая отмена разделения рынков акций ОАО «Газпром», организация торговли акциями компании по правилам, общепринятым на российском фондовом рынке.
3. Введение в действие правил доступа независимых производителей газа к экспорту в страны дальнего зарубежья.
4. Внесение поправок в российское законодательство в части:
   • дифференцированного налогообложения газодобычи,
   • изменения формы собственности на ЕГС с обоснованием порядка вывода ЕГС из состава ОАО «Газпром» и передачи ЕГС в собственность государства.

Третий этап (2011-2013)

На третьем этапе:

1. транспортная составляющая выводится из состава ОАО «Газпром», газовая отрасль Российской Федерации строится по аналогии с нынешней организационной структурой нефтяной отрасли;
2. отменяется государственное регулирование цен на газ и осуществляется переход к государственному регулированию тарифов на услуги по его транспортировке (за исключением законодательно определенных секторов и объектов стратегического социального назначения, снабжаемых газом по льготным ценам, которые дотируются за счет государственного бюджета).