Предложения МДО "Российские инвестиции"
по развитию рынка газа в России

• Доступ к газотранспортной системе (ГТС) ОАО "Газпром"
• Тарифы на транспортировку газа по трубопроводам
• Развитие внутрироссийского рынка газа
• Экспорт-импорт газа
• Предложения по организации рынка акций ОАО "Газпром"
• Оптимизация налогового законодательства

В настоящее время разрабатываются различные предложения по реформе газовой отрасли. В частности, в соответствии с решением Правительства РФ, готовятся предложения по развитию рынка газа в России.
В связи с важностью разрабатываемых положений для развития всей экономики страны, Межфракционное депутатское объединение (МДО) "Российские инвестиции" считает своим долгом представить видение путей развития газовой отрасли России.
Острота рассматриваемой темы вызвана сокращением добычи газа ОАО "Газпром" при прогнозируемом росте внутреннего и экспортного спроса на газ, возрастающими издержками на освоение новых месторождений, необходимостью срочного создания условий для наращивания добычи газа независимыми производителями с тем, чтобы устранить реальную угрозу возникновения дефицита газа в стране.
Итогом проводимой МДО "Российские инвестиции" работы должна стать подготовка пакета мер, подкрепленного соответствующими законопроектами, как неотложных, так и долгосрочных, направленных на привлечение в отрасль крупных инвестиций (прежде всего, со стороны независимых производителей газа). В результате реализации мер, содержащихся в этом пакете, должны быть в полной мере созданы условия для наращивания добычи газа, соблюдены интересы РФ как с точки зрения наполнения бюджетов различных уровней, социальной защиты населения, так и с точки зрения развития межстрановых отношений.
МДО "Российские инвестиции" полагает, что в целом в газовой отрасли необходимо применение таких же подходов, как и в других секторах российского энергетического комплекса - демонополизация (там, где это возможно), создание конкурентного и прозрачного рынка, обеспечение равных возможностей для всех участников рынка. Развитие рынка газа не может идти в обход общих принципов, уже применяемых Правительством РФ к другим отраслям ТЭК и ко всем естественным монополиям.
В последнее время руководство ОАО "Газпром" сделало несколько позитивных шагов для развития диалога с независимыми производителями газа. Однако в силу абсолютно доминирующего положения ОАО "Газпром" в газовой отрасли России, продолжают существовать принципиальные структурные проблемы, препятствующие внедрению в газовом секторе действительно рыночных отношений:

• интеграция внутри ОАО "Газпром" потенциально конкурентных (добыча газа) и естественномонопольных (транспортировка газа) видов деятельности;
• наличие фактически замкнутых на ОАО "Газпром" региональных рынков газа;
• неравные условия доступа к газопроводам и неравные тарифы на транспортировку газа;
• отсутствие возможности для независимых производителей экспортировать газ;
• непрозрачность функционирования системы газоснабжения.

Поэтому в долгосрочном плане предложения по развитию рынка газа должны закрепить главные принципы:

• принцип создания равных возможностей для всех участников рынка газа (в частности, равных условий доступа к ГТС для всех производителей газа);
• принцип строгого разделения видов деятельности в газовой отрасли РФ на монопольные и потенциально конкурентные;
• принцип обязательного учета региональных особенностей при развитии рынка газа (например, поскольку уровень развития систем газоснабжения на западе и на востоке РФ абсолютно разный, то и методы развития и регулирования рынка газа в этих регионах, по-видимому, должны различаться);
• принцип учета опыта развития и реформирования других отраслей энергетического комплекса РФ (таких как нефтяная и электроэнергетика).

В конечном итоге необходимым условием поступательного развития газовой отрасли РФ является требование по разделению деятельности по добыче и деятельности по транспортировке газа.
МДО "Российские инвестиции" считает, что наиболее адекватным способом такого разделения является последовательное выделение из ОАО "Газпром" подразделений по газодобыче. Таким образом, ОАО "Газпром" должно превратиться в газотранспортную организацию (некий аналог "Транснефти"), а нынешние газодобывающие подразделения ОАО "Газпром" станут экономическими субъектами, самостоятельно работающими на рынке газа по единым правилам доступа к ГТС и выхода на экспорт. Это позволит ликвидировать кризис, все более явственно формирующийся в газовой отрасли, привлечь инвестиции, обеспечить страну газом и налоговыми поступлениями.

Поскольку реформирование газовой отрасли - это, неизбежно, процесс достаточно длительный и трудоемкий то, помимо конечных целей, необходимо формулировать и предложения по неотложным мерам в газовой отрасли и описывать особенности и рамки переходного периода.

1. Доступ к газотранспортной системе (ГТС) ОАО "Газпром"

В ближайшее время необходимо провести упрощение административных и организационных процедур, необходимых для получения третьим сторонам доступа к ГТС. Для получения долгосрочного доступа (в особенности, связанного с необходимостью строительства подводящих и отводящих газопроводов) целесообразно введение этапов в процедуре доступа, предполагающих официальный взаимный обмен информацией между третьей стороной и ОАО "Газпром". Целесообразно возложить на ОАО "Газпром" дополнительное обязательство представлять на рассмотрение Комиссии Правительства Российской Федерации по вопросам использования систем магистральных нефтегазопроводов и нефтепродуктопроводов при любом случае отказа в доступе к ГТС подробное обоснование этого отказа. Целесообразно так же создать независимый орган, который бы проводил оценку представленных обоснований.
В дальнейшем, при унификации и стандартизации процедур доступа, целесообразно передать право допуска к ГТС от ОАО "Газпром" этому независимому органу регулирования. При этом необходимо формализовать процедуру предоставления ОАО "Газпром" информации о предполагаемой плановой загрузке и резервах свободных мощностей по всем элементам ГТС. Таким образом, будет обеспечена необходимая гласность и прозрачность механизмов доступа к ГТС. Принцип равнодоступности должен быть закреплен законодательно.

2. Тарифы на транспортировку газа по трубопроводам

Стоимость транспортировки газа и условия его транспортировки должны устанавливаться органом регулирования и быть едиными для всех потребителей газотранспортных услуг. Транспортные тарифы должны включать в себя затраты на транспортировку, административно-управленческие расходы, а также капитальные затраты на поддержание работоспособности и развитие ЕСГ.
Для упрощения и стандартизации договоров на оказание газотранспортных услуг возможно введение зонального ("почтового") типа тарифов. Стоимость услуг по транспортировке газа должна соответствовать объему реально совершаемой при этом газотранспортной работы. Это может повлечь необходимость формирования системы тарифов с учетом возможного замещения газа.
Регулируемый транспортный тариф и инвестиции, привлекаемые в соответствии с традиционными бизнес-процедурами, должны быть основными источниками средств для поддержания и развития газотранспортной системы. Никакие другие обязательства по развитию газотранспортной системы не должны накладываться на потребителей газотранспортных услуг.

3. Развитие внутрироссийского рынка газа

Помимо описанных выше вопросов доступа к ГТС для развития рынка газа в России ключевым вопросом является уровень регулируемых цен на газ. В настоящее время цены искусственно занижены.
В условиях необходимости повышения внутрироссийских цен на газ в конечном счете только отказ от ценового регулирования рынка газа может привести к формированию системы цен на газ, отражающей реальные затраты на поставку газа тем или иным группам потребителей и создающей возможность для отдельных групп потребителей (в том числе - для крупных промышленных потребителей) покупать газ по относительно более низким ценам, чем другие группы потребителей газа, но по экономически обоснованным ценам, а не за счет этих других потребителей (т.е. исключая перекрестное субсидирование). В конечном счете, единственными возможными критериями классификации потребителей газа могут быть только технико-экономические характеристики условий потребления ими газа (стабильность и величина отбора газа, удаленность от мест добычи и магистральных газопроводов и т.д.).
По-видимому, возможны различные пути перехода к такому рынку газа, где не будут регулироваться конечные цены. Но переход этот должен осуществляться по ясной программе и под четким государственным управлением. При любом варианте должен быть обеспечен необходимый уровень социальной защиты населения и должна быть предоставлена возможность (и время) предприятиям других отраслей адекватно отреагировать на изменение ситуации на газовом рынке. Именно поэтому никакие действия по повышению регулируемых государством цен на газ и/или по формированию переходных моделей рынка газа (биржевая торговля, развитие сектора нерегулируемого рынка газа и т.д.) не должны реализовываться без реализации конкретных шагов по структурным преобразованиям в отрасли. Грубо говоря, каждый процент повышения регулируемой государством цены на газ и каждый шаг по увеличению нерегулируемого сектора рынка газа должен сопровождаться ясными действиями по структурной реформе в отрасли. Если государство этого не будет делать, то кризисные явления в отрасли неизбежно будут нарастать.
Административное разделение рынка газа на сектора (например, на регулируемый и нерегулируемый, на поставки газа для бюджетных и для прочих потребителей и т.д.) может носить только временный, переходный характер, и должно осуществляться под жестким контролем непосредственно государства (а не уполномоченных коммерческих организаций) и обязательно должно сопровождаться ясной программой реформирования отрасли с указанием сроков проведения этих реформ.

4. Экспорт-импорт газа

В условиях переходного периода на российском газовом рынке (и, соответственно, относительно низких внутренних цен на газ) для увеличения объемов добываемого в России газа с участием независимых производителей, создания перспективы сохранения стабильной ситуации и умеренных цен на внутреннем газовом рынке целесообразно предоставить независимым газодобывающим компаниям квоту на экспорт газа (включая экспорт в страны СНГ, но не ограничиваясь им) в размере около 30% от добываемых ими объемов газа, аналогично тому соотношению, которое имеется у ОАО "Газпром" между объемом экспортируемого газа и общим объемом добываемого газа (т.е. предлагается ввести принцип равнодоступности производителей газа к экспортным мощностям).
Одновременно необходимо создание четкой системы государственной координации экспорта газа. Учитывая, что ведущую роль в области организации экспорта природного газа из России в настоящее время играет ООО "Газэкспорт", целесообразно на обозримую перспективу закрепить за этой организацией статус государственного координатора экспорта газа (в ранге государственной компании "Газэкспорт"). Предлагаемое решение продиктовано тем, что ООО "Газэкспорт" является уникальной организацией, объединяющей более чем двадцатилетний опыт международной торговли газом, статус исключительного комиссионера крупнейшей в мире газовой компании, статус совладельца целого ряда европейских компаний, активно работающих на газовых рынках европейских стран, и некоторые другие достоинства. Принудительное лишение ООО "Газэкспорт" какого-либо из перечисленных статусов неизбежно приведет к ослаблению позиций российского газа на европейских рынках (и к потере значительных сумм, которые государство и ОАО "Газпром" в настоящее время терять не готовы). Поэтому, не лишая ООО "Газэкспорт" этих качеств, представляется целесообразным расширить их список, придав ему статус общероссийского специализированного газового экспортера (а не комиссионера только ОАО "Газпром").

В текущих условиях для решения вопросов импорта газа и его транзита целесообразно так же введение непосредственной государственной координации и, в частности, развитие межстранового (межправительственного) сотрудничества в этой сфере.

5. Предложения по организации рынка акций ОАО "Газпром"

В целях повышения курсовой стоимости акций и привлечения инвестиций МДО "Российские инвестиции" предлагает снять ограничения на свободную куплю - продажу акций ОАО "Газпром".

6. Оптимизация налогового законодательства

Основной целью оптимизации налогового законодательства в газовой отрасли является экономическое стимулирование инвестирования средств в прирост добычи природного газа, повышение деловой активности независимых газовых компаний на всех стадиях производственного процесса, начиная от добычи газа и заканчивая поставкой его потребителям.
Акциз на газ в его нынешнем виде, когда он уплачивается "на выходе из магистрального газопровода" и его величина определяется предполагаемым последующим направлением использования этого газа или расходами на транспортировку газа (вне территории РФ), объективно препятствует развитию рынка газа. Необходимо сосредоточение налоговой нагрузки на этапе добычи газа и на этапе его реализации конечным потребителям, например, установление таможенной пошлины, задающей желаемый уровень разницы цен на газ внутри и вне страны и изымающей дополнительный рентный доход производителей газа на экспортных рынках газа.
Введение налогов, регулирующих направление использования газа (например, для целей производства тепла и электроэнергии не для собственных нужд) возможно только у соответствующих конечных потребителей газа и должно сопровождаться разработкой соответствующей четкой государственной системой регулирования рынка газа.