Инвестиционный эффект реформы

Подготовка реформы газовой отрасли стала одним из основных направлений деятельности Межфракционного депутатского объединения "Российские инвестиции". При объединении создан и активно работает экспертно-консультативный совет по углеводородам. В начале года МДО "Российские инвестиции" провело в центральном офисе "Газпрома" выездное заседание экспертно-консультативного совета, посвященное вопросам развития газового рынка. В феврале 2002 года обсуждение актуальных проблем реформирования отрасли было продолжено в Госдуме РФ на специальных парламентских слушаниях. А недавно Межфракционное депутатское объединение "Российские инвестиции" внесло в Правительство РФ свои предложения по развитию рынка газа в России. Пакет предлагаемых мер ориентирован на решение как стратегических, так и первоочередных задач развития отрасли. О мотивах этой депутатской инициативы и содержании документа по просьбе "Нефтегазовой Вертикали" рассказал руководитель МДО "Российские инвестиции", заместитель председателя Комитета Госдумы РФ по энергетике, транспорту и связи МАКСИМ КОРОБОВ.

Уважаемый Максим Леонидович, разговоры о реформировании газовой отрасли идут не первый год. Но на практике никаких перемен не происходит. Чем объяснить этот "застой"? Отсутствием у правительства желания что-либо менять? Противодействием со стороны "Газпрома"? Насколько, с вашей точки зрения, реальны перспективы реформирования ключевой для экономики нашей страны отрасли?

Действительно, идея реформирования отрасли возникла не вдруг - эта тема обсуждается довольно долго. Но не могу согласиться с мнением, что мы "топчемся на месте".
Хочу напомнить, что несколько лет назад даже высказанная вслух мысль о реформе системы газоснабжения воспринималась многими как крамола. Сегодня, в результате всестороннего осмысления ситуации, в том числе благодаря конструктивному диалогу между всеми заинтересованными сторонами, достигнут принципиально важный консенсус. Его суть - реформа не только необходима, она неизбежна. По этому вопросу сейчас уже не существует разногласий. Содержание продолжающихся дискуссий сместилось в сугубо практическую плоскость - о моделях, масштабах, темпах и этапах грядущей реформы. Важно, что в этом процессе принимают заинтересованное участие руководители и специалисты "Газпрома".
Есть и политическая воля осуществлять реформы: В.Путин не раз заявлял о необходимости дальнейшего развития газового рынка. Очевидно, что нынешняя федеральная власть способна претворять в жизнь самые радикальные управленческие решения. Можно относительно быстро принять те или иные законы, другие необходимые нормативные акты. Технически это не сложно.
По моему убеждению, именно отсутствие скоропалительных волевых решений в отношении реформирования газовой отрасли является очень позитивным сигналом. Власть стремится принимать взвешенные решения, тщательно просчитывать возможные последствия тех или иных шагов. Именно поэтому в качестве приоритетной задачи рассматривается разработка концепции развития рынка газа.
Сначала - цели и задачи, потом - механизмы и инструменты их достижения. Такой подход особенно ценен для газовой отрасли, учитывая ее ключевую социально-экономическую роль в жизни нашей страны, да и в энергообеспечении Европы.

Судя по названию, ваше депутатское объединение создано с целью улучшить инвестиционное законодательство. Почему вы решили заняться "непрофильным" делом - разработкой концепции реформирования газовой отрасли?

Задачи, которые ставит перед собой депутатское объединение "Российские инвестиции", много шире, чем совершенствование сугубо инвестиционного законодательства. Сфера наших профессиональных интересов - инвестиционный климат, т.е. полный спектр политических, правовых, экономических и иных факторов, формирующих условия для экономического развития. Наше депутатское объединение концентрирует усилия, прежде всего, на тех направлениях, где возможен стратегический прорыв.
Газовая отрасль является в этом смысле одним из наиболее перспективных секторов нашей экономики. По мере развития отечественной промышленности, повышения благосостояния населения емкость внутреннего газового рынка будет расти. Далеко не полностью реализован и экспортный потенциал газовой отрасли. Значит, есть необходимость в разработке новых месторождений, в масштабных геологических исследованиях, в создании новых транспортных магистралей. К тому же значительных усилий требует продолжение добычи на старых месторождениях с трудноизвлекаемыми остаточными запасами, поддержание в рабочем состоянии действующих газопроводов, построенных несколько десятков лет назад. Чтобы успешно решать все эти задачи, нужны многомиллиардные инвестиции.
Очевидно, что развиваться отрасль может только с помощью частных инвестиций. Но нынешнее положение дел в отрасли не позволяет рассчитывать на массированный приток капиталов: на внутреннем рынке продавать газ не выгодно, экспорт, по сути, монополизирован "Газпромом". В нынешней ситуации не могут реализовать свой производственный потенциал даже те не входящие в систему газовой монополии компании, которые уже ведут добычу газа. Цифры хорошо известны: на долю независимых газовых компаний приходится около 10% общероссийской добычи, хотя они имеют лицензии на 30% разведанных запасов газа страны.
Понятно, что радикально изменить инвестиционную ситуацию в отрасли можно лишь на основе хорошо продуманной реформы.

Ваше видение реформы предполагает вычленение из структуры нынешнего "Газпрома" самостоятельных функциональных подразделений?

Реформа должна носить комплексный характер. Нельзя торопить события, но невозможно и откладывать либерализацию рынка. Значит, нужен поэтапный подход к реструктуризации отрасли.
Пакет мер, предлагаемых МДО "Российские инвестиции", подразумевает решение как неотложных, так и долгосрочных задач, направленных на привлечение в отрасль крупных инвестиций. При этом создание условий для наращивания добычи газа должно гармонично сочетаться с интересами России. То есть реформа должна нести позитивный заряд как с точки зрения бюджетной эффективности и социальной защиты населения, так и с точки зрения развития внешнеэкономических отношений.
Члены МДО "Российские инвестиции" убеждены, что в конечном итоге интересам поступательного развития газовой отрасли России отвечает разделение деятельности по добыче и деятельности по транспортировке газа. Эту позицию мы четко сформулировали в наших предложениях по развитию рынка газа.
При этом мы считаем, что наиболее адекватным способом такого разделения является последовательное выделение из ОАО "Газпром" подразделений по газодобыче. Таким образом, "Газпром" должен превратиться в газотранспортную организацию - в некий аналог "Транснефти". В то же время нынешние газодобывающие подразделения ОАО "Газпром" станут экономическими субъектами, самостоятельно работающими на рынке газа по единым правилам доступа к газотранспортной системе и выхода на экспорт. Это, на наш взгляд, позволит ликвидировать кризис, все более явственно формирующийся в газовой отрасли, привлечь инвестиции, обеспечить страну газом и налоговыми поступлениями.
Но такая реструктуризация требует, по нашему мнению, очень тщательной подготовки.

Какова суть ваших предложений правительству по развитию рынка газа в России?

Мы исходим из того, что к газовой отрасли применимы те же подходы, что и к другим секторам российского энергетического комплекса. Это демонополизация (там, где это возможно), создание конкурентного и прозрачного рынка, обеспечение равных возможностей для всех участников рынка.
В последнее время руководство ОАО "Газпром" более охотно развивает диалог с независимыми производителями газа. Однако в силу доминирующего положения "Газпрома" в газовой отрасли России остаются принципиальные структурные проблемы, препятствующие внедрению в газовом секторе действительно рыночных отношений. Это уже упомянутая мною интеграция внутри ОАО "Газпром" потенциально конкурентных (добыча газа) и естественно-монопольных (транспортировка газа) видов деятельности. Это и наличие фактически замкнутых на "Газпроме" региональных рынков газа, неравные условия доступа к газопроводам и неравные тарифы на транспортировку газа, отсутствие экспортных возможностей у независимых производителей, непрозрачность системы газоснабжения.
Исходя из необходимости решать эти проблемы, мы выделили четыре основополагающих принципа, которыми, по нашему убеждению, следует руководствоваться при решении стратегических задач развития газового рынка.
Первый обязательный принцип - создание равных возможностей для всех участников рынка газа, в том числе равных условий доступа к газотранспортной системе для всех производителей газа. Во-вторых, следует строго придерживаться принципа разделения видов деятельности в газовой отрасли на монопольные и потенциально конкурентные.
В-третьих, развивая рынок газа, необходимо обязательно учитывать региональные особенности. Если уровни развития систем газоснабжения на западе и на востоке страны существенно разнятся, то и методы регулирования рынка газа в этих регионах должны различаться.
Наконец, все перемены на газовом рынке должны планироваться и осуществляться с учетом опыта развития и реформирования других отраслей отечественного энергетического комплекса - нефтяной и электроэнергетической.
Реформирование газовой отрасли - это, неизбежно, процесс достаточно длительный и трудоемкий. Поэтому наряду с описанием конечных целей, мы передали в правительство и перечень неотложных мер в газовой отрасли. Они затрагивают такие сферы, как доступ к газотранспортной системе, транспортные тарифы, развитие внутреннего рынка газа и более полное использование экспортно-импортного потенциала.

Как вы предлагаете решать проблему доступа независимых производителей к газотранспортной системе "Газпрома"?

Мы считаем, что начинать нужно с упрощения административных и организационных процедур, обеспечивающих доступ независимых производителей к газотранспортным магистралям. Причем, соответствующие мероприятия следует провести незамедлительно - в самое ближайшее время.
Целесообразно также ввести правило, обязывающее "Газпром" представлять правительственной комиссии по вопросам использования систем магистральных трубопроводов подробное обоснование любого факта отказа в допуске к трубе. Мы предлагаем создать независимый орган, который бы проводил оценку таких обоснований.
В дальнейшем, при унификации и стандартизации процедур доступа, возможна передача этому независимому органу функций допуска к газотранспортной системе, которые сейчас осуществляются "Газпромом". Одновременно следует формализовать процедуру предоставления "Газпромом" информации о предполагаемой плановой загрузке и резервах свободных мощностей по всем элементам газотранспортной системы. В результате будет обеспечена необходимая гласность и прозрачность механизмов доступа к магистральным газопроводам. При этом принцип равнодоступности к газотранспортной системе должен быть закреплен законодательно.
Что касается транспортных тарифов и условий транспортировки газа, то они должны устанавливаться органом регулирования и быть едиными для всех потребителей услуг.
Разумеется, транспортные тарифы должны компенсировать затраты на транспортировку, административно-управленческие расходы, а также капитальные затраты на поддержание работоспособности и развитие единой системы газоснабжения.
Для упрощения и стандартизации договоров на оказание газотранспортных услуг возможно введение зональных тарифов. В любом случае, оплата услуг по транспортировке газа должна соответствовать объему реально совершаемой работы.
В качестве основных источников средств для поддержания и развития газотранспортной системы мы рассматриваем регулируемый транспортный тариф и инвестиции, привлекаемые в соответствии с традиционными бизнес-процедурами. Потребители газотранспортных услуг не должны обременяться никакими иными обязательствами по развитию газотранспортной системы.

Наряду с доступом к газотранспортной системе ключевым вопросом развития газового рынка является уровень регулируемых цен на газ. Не секрет, что сейчас они сильно занижены. В то же время резкое повышение цен чревато социальными потрясениями. Можно ли решить эту проблему относительно безболезненно?

Повышать внутрироссийские цены на газ необходимо. Но в конечном счете только отказ от административного регулирования цен способен привести к формированию системы цен на газ, отражающей реальные затраты на его поставку тем или иным группам потребителей. Как следствие, появится возможность снижать уровень цен для отдельных групп потребителей с учетом таких объективных показателей, как стабильность и объемы отбора газа, удаленность от мест добычи и т.п. Но это будут экономически обоснованные цены, а не преференции за счет других потребителей. Иначе говоря, нужно отказываться от практики перекрестного субсидирования.
По-видимому, возможны различные пути перехода к такому рынку газа, где не будут регулироваться конечные цены. Но переход этот должен осуществляться по ясной программе и под четким государственным управлением.
При любом варианте должен быть обеспечен необходимый уровень социальной защиты населения, а промышленность должна получить возможность и время для адекватного реагирования на изменение ситуации на газовом рынке. Именно поэтому любые действия по повышению регулируемых государством цен на газ или по формированию переходных моделей рынка газа должны в обязательном порядке сопровождаться конкретными структурными преобразованиями в отрасли. Если государство не будет этого делать, то кризисные явления в отрасли неизбежно будут нарастать.

Как вы относитесь к идее административного разделения рынка газа на сектора - регулируемый и нерегулируемый,- на поставки бюджетникам и прочим потребителям и т.д.?

На мой взгляд, подобные меры могут носить только временный, переходный характер. Они должны осуществляться под жестким контролем государства. Причем самого государства, а не уполномоченных коммерческих организаций.

Действующее законодательство обязывает собственников магистральных газопроводов обеспечить сторонним организациям недискриминационный доступ к свободным мощностям трубопроводной системы. Естественно, что доступ "по остаточному принципу" не оставляет независимым производителям практически никаких шансов на экспорт своего газа. Какой выход из этой ситуации предлагает МДО "Российские инвестиции"?

Мы рекомендуем предоставить независимым газодобывающим компаниям квоту на экспорт газа в размере около 30% от добываемых ими объемов газа. Это соответствует доле экспорта "Газпрома" в общем объеме добычи компании. То есть мы являемся сторонниками принципа равнодоступности производителей газа к экспортным мощностям.
Учитывая, что ведущую роль в области организации экспорта природного газа из России в настоящее время играет ООО "Газэкспорт", целесообразно на обозримую перспективу закрепить за этой организацией статус государственного координатора экспорта газа - в ранге государственной компании "Газэкспорт".
Мы исходим из того, что "Газэкспорт" - уникальная организация, имеющая более чем 20-летний опыт международной торговли газом, отлаженные деловые связи и целый ряд других достоинств. Ограничение функций такой компании привело бы к ослаблению позиций российского газа на европейских рынках и к неизбежной потере значительных валютных сумм. Поэтому мы считаем целесообразным усилить роль ООО "Газэкспорт", придав ему статус общероссийского специализированного газового экспортера.

Уровень инвестиционной активности в значительной степени зависит и от налоговой политики. Потребует ли реформа газовой отрасли изменений в налоговом законодательстве?

Налоговое законодательство должно стимулировать инвестиции в прирост добычи природного газа, повышение деловой активности независимых газовых компаний на всех стадиях производственного процесса, начиная от добычи газа и заканчивая поставкой его потребителям. Существующая налоговая система слабо ориентирована на решение этих задач и нуждается, по нашему мнению, в дальнейшем совершенствовании.
Акциз на газ в его нынешнем виде объективно препятствует развитию рынка газа. Необходим перенос налоговой нагрузки на этапы добычи газа и его реализации конечным потребителям. Например, с помощью таможенных пошлин можно задавать желаемый уровень разницы цен на газ внутри и вне страны и изымать в пользу государства дополнительный рентный доход производителей газа на экспортных рынках газа.
В то же время введение налогов, регулирующих направление использования газа - например, для целей производства тепла и электроэнергии не для собственных нужд, - возможно только у соответствующих конечных потребителей газа и должно сопровождаться разработкой соответствующей четкой государственной системы регулирования рынка газа.