Россия - это страна картелей

Руководитель ФАС Игорь Артемьев считает, что его ведомство помогает бороться с инфляцией.

В Евросоюзе и США антимонопольные ведомства - один из основных рычагов управления рыночной экономикой. Они выдают разрешения на слияния и поглощения, пресекают штрафами и уголовными наказаниями картельную деятельность. Подобный влиятельный орган власти Игорь Артемьев стремится сделать из Федеральной антимонопольной службы России, которую возглавляет уже почти два года. Достигнуть этой цели оказалось не так просто. Посетив редакцию "Ведомостей", он рассказал нам о своих успехах и неудачах.

"Благодаря письму президента мы смогли улучшить закон"

В интервью "Ведомостям" летом 2004 г. вы рассказывали о том, как много сможет сделать ФАС благодаря принятию нового закона "О конкуренции". Но ваш прогноз, что закон будет принят уже весной 2005 г., не оправдался. Он не принят до сих пор. Почему?

Я понимал, что нас ждут большие трудности, но, когда я пришел в ФАС, я застал уныние, хроническое неверие в свои силы и абсолютную в связи с этим деморализацию. Поэтому мне нужно было демонстрировать определенный оптимизм. И, кстати, вероятность того, что к весне 2005 г. закон появится, была. Но просто я не думал, что аппарат Белого дома - это нечто настолько экзотическое.

Под словом "экзотическое" вы понимаете, что они быстро и эффективно работают?

Да, очень эффективно. Я точно знал, что премьер нас поддерживал во всем, но согласование наших документов невероятно затянулось. У нас вначале было три инстанции, согласующие закон, потом пять, потом 12, потом 16, включая такие, где о конкуренции просто ничего не знают. Приходилось всем объяснять, о чем идет речь. А в августе 2005 г. в Госдуму поступило письмо от президента, где говорилось, что закон надо исправлять, потому что он нарушает права предпринимателей. То, что подписал президент, не подлежит дискуссии, поэтому мы, естественно, стали все исправлять в связи с этим письмом. Опираясь на мнение президента о необходимости открытости и прозрачности процедур, мы совершенно точно описали все антимонопольные процессы - слушание дел, порядок рассмотрения, предписания - в новом законе. Мы ведь сначала хотели написать отдельный процессуальный закон.

А зачем вы хотели отдельный закон?

Он требовал минимум полгода работы и долгого согласования. Но благодаря письму президента мы смогли улучшить наш закон "О конкуренции", усилить его.

И в каком он теперь состоянии?

Сейчас идет техническая правка. Это такая кухня белодомовская. Но я рассчитываю, что мы вырулим на второе чтение в феврале, и это будет большой победой. Я не вижу препятствий, которые теперь могут остановить этот закон. Поэтому я сейчас опять оптимист. К лету он будет принят. Кроме того, мы решили для себя: а что, собственно, ждать выхода нового закона? И стали демонстрировать немножко другую практику. Мы почувствовали, что суды внутренне согласились с тем, что за такое хулиганство, которое делают крупные компании, брать $15 000 - это все равно что не брать ничего. И неожиданно для нас заработала статья о перечислении в бюджет незаконно полученных доходов. В законе сейчас не говорится, как их рассчитывают. Мы сделали внутреннюю методику и стали выходить с ней в суды: заплатите штраф в 5000 МРОТ и, кроме того, перечислите доход в федеральный бюджет. И вот "Евроцементу" не повезло. Они столкнулись с нами, когда у нас уже появилась практика штрафов на суммы, измеряемые миллионами долларов.

Как же вы рассчитываете незаконный доход?

Очень просто. Есть конкурентная цена и фактическая, которую мы считаем монопольно высокой. Разница между этими ценами и есть сумма, которую нужно заплатить в федеральный бюджет - естественно, с учетом оборота компании. У нас получилось $65 млн в случае с "Евроцементом", и мы будем так считать всем без исключения.

А как вы рассчитываете конкурентную цену?

Мы даем компании заведомо большую рентабельность, например 50%, чтобы суд был убежден, что мы ей заложили средства на развитие.

Как вы думаете, почему вы столкнулись с таким сильным противодействием закону "О конкуренции"?

Существуют опасения, что этот инструмент будет использован против крупного бизнеса. Причем использован как правомерно, так и неправомерно, но даже на правомерно они не согласны.

У кого возникли эти опасения?

Прежде всего у крупных компаний. Мы получили негативное заключение РСПП на проект закона, подписанное Аркадием Вольским. Хотя, например, Алексей Мордашов изменил свою позицию.

И в итоге вы простили "Северстали" повышение цен на металл?

Мы не простили. Они с нами сели за стол переговоров, когда дело "Северстали" закончилось. Мы не смогли доказать, что они установили монопольно высокую цену, и проиграли, но они не смогли добиться запрета на их включение в наш реестр. Поэтому теперь они шлют нам свою отчетность. Разъяренный Мордашов после этой истории совершенно не желал ничего слушать по поводу нового закона, но потом влез во все статьи, и мы смогли намного улучшить формулировки.

Почему бы Мордашову не посоветовать своим коллегам по большому бизнесу перестать бороться с вашим законом?

Он приходил на совещание у [вице-премьера Александра] Жукова в январе и поддержал закон по всем позициям. Причем, когда некоторые чиновники говорили, что закон противоречит интересам бизнеса, Мордашов возмущался: "Кто из нас бизнес?"

"Когда ружье повешено на стену, оно обязательно выстрелит"

То есть какая-то поддержка все-таки есть?

У меня есть впечатление, что мы, как ни странно, прорвемся. Более того, мы написали новую редакцию статьи 178 Уголовного кодекса и хотим добиться принятия этой поправки в 2006 г. Мы хотим, чтобы для возбуждения уголовного дела не нужно было доказывать ущерб, нанесенный конкретным лицам, а чтобы оно возбуждалось по факту, как мошенничество. Это во-первых. А во-вторых, мы хотим ввести небольшие сроки заключения для чиновников, для менеджеров. Дней 30.

Думаете, это будет работать?

Судьи психологически не готовы к присуждению больших сроков за сложные экономические преступления. К крупным экономическим санкциям они, похоже, уже готовы, а уголовные не готовы применять. Арест на год, на три - это серьезный срок. Я хочу изменить ситуацию. Для общественного осуждения достаточно факта судимости. Но мы хотим, чтобы это было не условное осуждение, а реальный арест, но короткий.

За что?

За монопольно высокую цену, например. За создание дискриминационных условий доступа к газопроводам, железным дорогам. Я думаю, найдутся судьи, которые серьезно к этому отнесутся, может быть, кто-то прославиться захочет, амбиции тоже будут играть роль. Я просто знаю, что, когда ружье повешено на стену, оно обязательно выстрелит.

А не опасно ружья развешивать по стенам?

Главное - чтобы это ружье в определенную сторону было направлено, в сторону монополистов. Для того чтобы задавить бизнес, если власти вдруг этого захочется, достаточно иметь один орган, а не два или четыре. Если использовать для этих целей ФАС, то будет похоже на ситуацию, когда микроскопом забивают гвозди. Например, у налоговой инспекции размер штрафов может быть просто фантастический - десятки миллиардов рублей, не говоря о том, что в ФНС работают многие тысячи людей. А наши величины несущественные.

Но ведь монополист всегда может объяснить, что доступа в трубу нет "по техническим причинам". За что тут судить?

Давайте это обсуждать. Если монополист действительно не смог кого-то подключить по техническим причинам, а его осудили на 30 дней, то будет страшно, но еще страшнее отправить такого монополиста в тюрьму на 10 лет. Мы хотим, чтобы такого не было.

То есть если, например, производителя молока не пускают в розничную сеть, то он сможет теперь добиться ареста владельца этой сети на 30 дней?

Нет, конечно. У нас все составы преступления начинаются, когда компания обладает монопольным положением на рынке. Кроме того, после поправок, внесенных в закон 21 марта 2004 г., к нам обращаются только компании стоимостью больше 3 млрд руб. И мы не устаем повторять, что мы таким образом весь малый и средний бизнес вывели из-под нашего контроля вообще.

А региональное доминирование?

Региональное доминирование есть только у региональных естественных монополий, потому что представить себе рынок в границах одной области можно только в отношении местных водоканалов, например. А потребительских региональных рынков нет. Мы все больше будем уходить от границ рынка в масштабах субъекта Федерации, считая, что такого рынка нет в 99% случаев. На региональных рынках мы сейчас делаем чистку местных реестров, которые 10 лет назад были составлены, хотим около 200 компаний исключить из реестра, отпустить их на волю. Хотя включение в реестр означает только то, что они нам документацию высылают про свои цены, и больше ничего.

Но все-таки с вашей помощью можно зацепить какие-то такие компании, которые, например, налоги платят исправно. Не боитесь, что ваше ведомство будет использовано государством против неугодного бизнеса?

Может быть и пожарная инспекция использована, и санэпиднадзор будет приходить к вам каждый день с борьбой с тараканами, или еще кто-нибудь. Я берусь доказать, что любая государственная организация может быть использована для того, чтобы кого-нибудь прижать.

Но масштаб ваших санкций гораздо больше, чем масштаб санкций санэпидстанций.

Наверное, да. Я бы сказал, он станет гораздо больше летом. Ну я не считаю, что антимонопольный надзор - это лишний барьер для развития экономики. Работая в этой должности, я вижу, что у нас в стране царит произвол крупных компаний по отношению к маленьким компаниям и гражданам, причем совершенно возмутительный. И инфляция в стране у нас такая высокая во многом благодаря действиям монополистов.

Это не особенности переходного периода?

Нет, хотя это, конечно, усугубляет ситуацию. Я считаю, что Россия - это страна картелей. И плюс к этим картелям у нас еще есть замечательные естественные монополии, которым разрешено вообще все. Мне кажется, что здесь имеется большая опасность для наших граждан - не только экономическая, но и политическая.

Как же вы можете бороться с компаниями, которым можно абсолютно все?

Можно бороться. Если это делать не в режиме аврала, а естественным образом, то ничего страшного в этом я не вижу. Я очень философски на это смотрю. Если люди нахулиганят очень сильно, то рано или поздно кара их настигнет. Хотя некоторые демонстрируют устойчивое пренебрежение к законодательству, они будут за это биты неизбежно. Вопрос только когда.
Со стороны, наверное, мы смотримся как моська, нападающая на слона. Тем не менее мы считаем, что надо продолжать путь. Может быть, наша собачка во время пути успеет еще подрасти. Или, может быть, слон в какой-то момент времени переест, у него начнется несварение желудка и он что-нибудь нам проиграет.

"Чтобы любить контролирующую организацию, надо быть сумасшедшим"

А почему вы одобряете фактически все покупки контролируемых государством компаний, например "Газпрома"?

Мы на себя должны накладывать определенные самоограничения. Если закон говорит так, а мне не нравится, я все равно должен выполнять закон. Если я на 100% уверен, что мои действия по запрету консолидации "Газпромом" активов "Мосэнерго" будут противоречить закону, зачем я буду нарушать закон?

А почему будут противоречить?

А какая там монополизация? Мы изучали международный опыт по созданию конгломератов, например американский. В Штатах был введен запрет на создание конгломератов в 1970-х гг. Если бы "Газпром" покупал РАО ЕЭС, то по тогдашнему американскому законодательству это было бы запрещено. Но потом американцы решили, что данное ограничение неэффективно. Они разрешили создавать конгломераты, считая, что это перелив капитала в отрасли, которые в этом нуждаются. "Газпром" может стать финансовым донором для энергетики, где катастрофически не хватает финансовых ресурсов, чтобы мы смогли спокойно пережить, например, такую холодную зиму. Мы должны с этим считаться.

То есть это получается благо, когда деньги монополий перетекают в другие отрасли, в машиностроение, еще куда-то?

На мой взгляд, нет, потому что опасностей от подобной концентрации больше. У нас скоро уже государство будет называться "Газпромом".

В чем проблема с "Газпромом"?

К нам поступают жалобы независимых производителей газа, которых не пускают в трубу, от промышленных предприятий, которым в одностороннем порядке уменьшают лимиты на газ и берут плату за газ как за сверхлимитный. Мы по каждому факту возбуждаем дела. Хотя пока, как правило, проигрываем.

Много у вашей организации недоброжелателей?

Чтобы любить контролирующую организацию, надо быть сумасшедшим. Ну кто любит налоговую инспекцию? Есть такие люди в мире? То же самое касается и нас. Пожарные спасают, милиционеры и армия защищают. Их еще можно любить. А у нас такого нет, чтобы мы зримо приехали и защитили. Только все время с какими-то претензиями выступаем.

Как вам удается доказывать факты картельного сговора?

Это очень сложно. Предприниматели говорят, что цены случайно совпали. Им ничего не нужно доказывать. Они говорят: представьте улики, что мы встречались, что мы договаривались, представьте подписанный протокол, дайте запись нашего телефонного разговора. В судах такие дела разваливаются. Поэтому нам надо сделать, как у американцев, специальное подразделение по борьбе с картелями. И мне удалось убедить министра внутренних дел Рашида Нургалиева в том, что такое подразделение нужно, и оно было создано в прошлом году.

Большое подразделение?

Пока небольшое. Но со временем оно должно стать очень серьезным. Генерал Нургалиев - очень сильный министр, и я горжусь тем, что у нас появился такой союзник.

А повышать квалификацию сотрудников правоохранительных органов не надо? Зачастую их понимание экономики сильно отстает от реальности.

Мы делаем совместные семинары. Мы подписали первое в истории российского антимонопольного органа соглашение с американцами о совместных программах. Сотрудники нового подразделения МВД смогут стажироваться в Департаменте юстиции США, где им покажут, как в США, где опыт этой работы уже вековой, работают с агентурой, собирают доказательства.