Развилки интересов на дороге реформирования газовой отрасли
Андрей Дубовский для ЭРТА-консалт
Часто бывает, что нас не устраивает наша работа, иногда бывает, что нас чем-то не устраивает работа целой отрасли. Существует два способа изменить существующую систему: можно действовать изнутри - снизу вверх, а можно прийти со стороны и попытаться провести реформы сверху вниз.
Снизу вверх идут немногие, для того чтобы что-то изменить, а еще меньше людей доходят до конца: подставь шею, а топор всегда найдется. И когда встает выбор между личными ценностями и работой, большинство либо предпочитают смириться, либо уходят. Да, есть и третий путь - попробовать раскачать лодку, не вывалившись из нее. Прямая конфронтация и лобовые удары приведут лишь к печальным результатам - чтобы победить систему, нужно действовать за кулисами, войти к системе в доверие. Но это значит заключить "сделку с дьяволом". А эта сделка соблазнительна, очень соблазнительна. Стараясь быстрее достичь власти, денег и положения люди обычно забывают о конечной цели, откладывают на "когда-нибудь потом".
В качестве примера можно сослаться на ситуацию в "Газпроме". С новым руководством "Газпрома" связывали надежды на изменения. (Например, выделения из "Газпрома" транспортной составляющей и объединения рынков акций.) Ничего подобного, кроме возврата определенной части активов, не происходит. "Газпром", по-прежнему, относительно спокойно существует в рамках своего прежнего бытия. Причем пример "Газэкспорта" демонстрирует определенный регресс менеджмента и его менталитета. Система поглотила людей и их благие намерения.
Тот, кто идет вторым путем - реформы сверху вниз, должен хорошо знать, что делает, иначе ему не сносить головы. Поэтому политика в газовой отрасли должна быть взвешенной, иметь стратегический и, одновременно, прагматичный характер на основе анализа основных интересов участников процесса преобразований в газовой отрасли.
Проанализируем векторы интересов заинтересованных сторон в проблеме реформирования газовой отрасли России:
По поводу демонополизации Газпрома идет дискуссия, в которую вовлечено много заинтересованных сторон. Каждая из них преследует столь значимые для себя цели, что, независимо от характера реформ, реализация каких-либо масштабных планов, в любом случае, требует времени. Как мировой опыт, так и опыт реформы российской электроэнергетики является яркой иллюстрацией того, что в таких случаях процесс принятия решений происходит медленнее и сложнее, чем ожидалось. Среди основных элементов, сдерживающих процесс реформирования газовой отрасли можно отметить следующие факторы:
- Многочисленность влиятельных сторон, преследующих противоположные цели в борьбе за крупные выгоды;
- Газ является стратегическим активом России, есть боязнь совершить ошибку в реформах (под реформами обычно понимается реструктуризация "Газпрома");
- Наличие юридических рычагов, используя которые можно противодействовать преобразованиям;
- Сложность инвестиционного климата в стране и в отрасли;
- Неясность последствий реформ для газовой отрасли и других, работающих на газе, отраслей экономики России;
- Отсутствие простых и очевидных решений - неясность оптимального подхода к реструктуризации.
В вопросе реформирования ОАО "Газпром" можно выделить следующие основные силы:
- Собственно сам "Газпром" и сателлиты
- Портфельные инвесторы "Газпрома"
С точки зрения портфельных инвесторов, реформа самого "Газпрома" не так важна, как, например, либерализация рынка акций этой компании. Ряд инвесторов считает, что достаточно регулярно повышать тарифы на газ - "тогда акции будут расти". - Прорыночные реформаторы
Считают, что конкуренция повысит эффективность отрасли. - Независимые производители газа
Прежде всего это российские нефтяники (ВИНК), которые надеются с выгодой использовать свои обширные запасы газа. - Крупные потребители газа (прежде всего РАО "ЕЭС")
- Производители других видов топлива и их лоббисты
Например, угольщики. Заинтересованы в основном в устранении дисбаланса цен на газ и другие виды топлива. Если цены на газ будут расти, то соответственно будет расти спрос (и, возможно, цены) на альтернативные виды топлива. - Зарубежные энергетические компании
Пересекаются с Газпромом как в Европе, так и в ряде проектов внутри России. - Структуры Евросоюза
Преследуют цели обеспечения газовой безопасности Европы в рамках стратегии ЕС. - Государственная Дума РФ (достаточно левая и популистская в массе)
- "Бюджет" России и регионов
Абстрактное понятие, тем не менее, может стать фактором реального давления на людей, принимающих решения. - "Президент"
Это Президент РФ и его окружение
Таблица интересов
Понятно, что у различных сил, которые оказывают, либо могут оказывать влияние на процессы, которые происходят в газовой отрасли, существуют различные интересы. Эти интересы можно разбить на две характерные подгруппы:
- интересы политического характера;
- финансово-экономические интересы.
Вопросами, которые вызывают наиболее ожесточенные споры и являются принципиальными для решения проблем, накопившихся в газовой отрасли России и ее реформирования, можно сформулировать следующим образом:
- Допускать или не допускать в трубу независимых производителей?
- Поднимать или не поднимать цены на внутреннем рынке газа?
- Делить или не делить "Газпром" на добывающие и транспортную составляющие?
Теоретически, высокие цены являются необходимым и достаточным условием для обеспечения рентабельности газовых проектов независимых производителей, тогда им доступ и не нужен. Но тогда "Газпром" зависнет в сегодняшнем состоянии, а это не рост, не стабильность, это набирающее скорость падение. Как была деятельность "Газпрома" неэффективной, непрозрачной и тяжеловесно-архаичной, так и останется.
Кроме того, сегодняшнее поведение "Газпрома" не дает повода думать, что устанавливаемые для независимых производителей цены будут "справедливыми". Логично предположить, что "Газпром", как монополист, будет покупать по дешевке, а продавать потребителям подороже.
Таким образом, напрашивается первый вывод: цены на газ должны быть достаточно высокими для производителей. И все равно тогда остается проблема эффективности "Газпрома", она только стагнирует.
Мы должны рассматривать ситуацию вокруг газовой отрасли с точки зрения интересов России, т.е. нужно учитывать все интересы:
газовая отрасль = "Газпром" + независимые производители
С точки зрения интересов России целью реформирования газовой отрасли является обеспечение эффективности и стабильности работы ВСЕХ ОСНОВНЫХ функциональных элементов. То есть, для обеспечения рентабельности газовых проектов и повышения эффективности работы "Газпрома" недостаточно поднимать цены или формально обеспечить доступ. Необходимо выполнение всех трех условий в комплексе: цены, доступ и разделение газотранспортной и добывающих составляющих.
Давайте более детально рассмотрим отношение к ключевым вопросам реформирования газовой отрасли применительно к конкретным носителям политических и экономических интересов:
- - отрицательное отношение к вопросу
0 - отношение близкое к безразличному, либо позиция неопределена
+ - одобрение и поддержка
(количество + / - показывает оценку степени выраженности позиции и силу влияния конкретного носителя взглядов на ситуацию).
Политические интересы:
Доступ | Цены | Деление | |
---|---|---|---|
"Президент" | + + | - - | - - - - |
Парламент | 0 | - - | - - |
Прорыночные реформаторы | + + | + + | + + |
Структуры Евросоюза | + | + | + |
Итоговый индекс влияния: | +5 | -1 | -3 |
Экономические и финансовые интересы:
Доступ | Цены | Деление | |
---|---|---|---|
"Газпром" и сателлиты | - - - - | + + + + | - - - - |
Портфельные инвесторы | 0 | + + | 0 |
Независимые производители | + + | + + | + + |
Крупные потребители* | + + | - | 0 |
Угольщики и др. | 0 | + + | 0 |
Зарубежные энергокомпании | + | + | 0 |
"Бюджет"** | 0 | + - | 0 |
Итоговый индекс влияния: | +1 | +10 | -2 |
** "Бюджет" по отношению к вопросам реформирования газовой отрасли достаточно индифферентен по состоянию на текущий момент, а в вопросе повышения цен существуют противоположные тенденции: повышение цен - это и рост налогов и рост расходов для бюджетников.
Давайте попробуем провести анализ табличек интересов:
1. Начнем с вопроса доступа к газотранспортной инфраструктуре: Мы видим, что вектор политических интересов в сумме четко выраженный положительный. Вектор экономических интересов также положительный, хотя и очень слабо выраженный.
Интересно, все "за", а вопрос не решается. Реального доступа к трубе независимые производители газа как не имели, так и не имеют, но формально вопрос решен!
Что из этого следует? Что на "политический" спрос может быть чисто формальное "предложение". То есть одного политического вектора интересов для реального разрешения вопроса недостаточно!
2. Присмотримся к проблеме повышения внутренних цен на газ: Видим сильно выраженную экономическую и финансовую заинтересованность: нет ни одного голоса против (среди тех кто обладает реальным влиянием на ситуацию). Политический расклад таков: если учитывать публичную позицию группы влияния "Президент", то суммарный политический вектор - очень слабо выраженное сопротивление. А если предположить, что реальная позиция "Президента" по отношению к вопросу повышения цен - скорее безразличная, чем отрицательная, то получим слабо выраженное положительное отношение к вопросу роста цен. Процесс повышения цен на газ в настоящий момент реально сдвинулся и пошел набирать обороты.
Вывод отсюда достаточно простой: четко выраженной экономической заинтересованности при индифферентной политической позиции достаточно для инициализации решения и реального запуска процесса в ход.
3. Осталось рассмотреть разделение транспортной и добывающей составляющих: Мы видим, что и политический, и экономический векторы интересов в сумме отрицательные - соответственно, никаких подвижек нет и в ближайшей перспективе не предвидится.
Что реально можно сделать для того, чтобы переломить ситуацию:
- Необходимо, чтобы изменилась позиция "Президента" с отрицательной на положительную.
- Необходимо объяснить заинтересованным в доступе и ценах, что без реформы (включая разделение транспортной и добывающей функций) никаких реальных результатов достичь не удастся. Соответственно, необходимо увеличить количество сторон экономически заинтересованных в реформе "Газпрома".
Многие понимают необходимость реформирования газовой отрасли, но по различным причинам не высказывают свою позицию публично (отсутствует реальное давление на ситуацию).
Переход от бесконечных споров к началу движения вперед в реформировании газовой отрасли России зависит от нахождения баланса интересов и наличия политической воли к экономическим преобразованиям в России. Отсутствие четкой позиции в вопросе реформирования газовой отрасли и развития рынка газа ставит Россию вне общеевропейских процессов развития рынка. Промедление с развитием газовой отрасли может существенно повлиять на конкурентоспособность как российской экономики в целом, так и газовой отрасли среди других добывающих и производственных отраслей.
Однако для успешного реформирования газовой монополии потребуется не только новый уровень мышления внутри Газпрома, но и политическая воля руководства России.